Государство и правоПроблемы государственной службы и правовой механизм их регулирования по материалам управления государственной и муниципальной службы Московской области
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 2
Глава I. Методологические подходы к построению правовой модели
государственной службы в России 9
1.1. Сущность, пели и задачи, государственной службы 9
1.2. Основные принципы и функции государственной службы 16
Глава 2. Особенности государственной службы РФ: проблемы, пути решения.
Правовой аспект. 25
2.1. Правовой статус государственного служащего 25
2.2 Правовое регулирование государственной службы на федеральном уровне.
41
2.3 Особенности правового регулирования государственной службы в субъектах
Федерации. 48
Глава 3. Особенности государственной службы в субъекте Федерации (на
примере Московской области) 58
3.1. Специфика правового статуса Московской области 58
3.1 Анализ кадрового потенциала Администрации Московской области. 66
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 82
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 86
ВВЕДЕНИЕ
Развитию законодательства о государственной службе уделяется
в настоящее время особое внимание как на федеральном, так и на
региональном уровнях. Это обусловлено прежде всего теми
изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и
государстве. В декабре 1993 года была принята новая Конституция -
основной закон страны. Кардинально изменилась структура, функции
органов государственной власти и на федеральном и на региональном
уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого
государственного аппарата и государственных служащих. Встала
необходимость повышения эффективности функций государственного
аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих,
изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом.
Задача законодателей, ученых, специалистов усложнена тем, что в
советский период специального законодательства о государственной
службе не было, а правовое положение работников государственного
аппарата не отличалось от правового положения служащих других
государственных и общественных учреждений, предприятий и
организаций. Статус всех служащих определялся единообразно в
трудовом законодательстве. Толчком к изучению государственной
службы стала начавшаяся в стране с 1985 года “перестройка”, когда
постепенно встал вопрос о необходимости принятия Союзного Закона
“О государственной службе”. Появляется ряд научных статей
посвященный этой теме[1], идет активное обсуждение концепции
нового закона и активное изучение государственной службы как
таковой. Таким образом, еще в советский период изучалась
проблематика государственной службы, хотя законодательная база
этого института практически отсутствовала. Сейчас же идет активный
процесс формирования этой базы, формируются и внедряются новые
подходы к различным аспектам государственной службы.
Главная функция государственной службы, и в этом ее суть, -
служить обществу (ради этого она и создается), обеспечивать
устойчивую связь государства и общества, государства и его
граждан, в своей деятельности практически реализовывать
демократические принципы, расширять условия для создания
гражданского общества, мотивировать развитие его самоуправленческой
деятельности средствами профессиональной управленческой работы,
максимально делегировать функции управления общественным
институтам, гражданам, словом, развивать и поддерживать их
свободную жизнедеятельность на основе не только права, но и тех
духовно-нравственных принципов, ценностей, которые являются
определяющими для народного самосознания. Поэтому государственная
служба, не только социально-правовой институт общества, но его
духовно-патриотический лидер, интеллектуальный центр,
призванный управленческими средствами подвигать общество па
практическое осуществление его целей: социальной
справедливости и достижения достойной жизни своих членов, развития
демократических институтов, (формирования высокой духовности
каждого своего члена, развития науки, культуры, образования.
Ключевым в исполнении государстве иной должности является не
только высокий профессионализм государственного служащего, но его
личностные качества, гражданская позиция, высокая нравственность и
умение служить своему отечеству. Поэтому, государственную службу
следует рассматривать не только как управленческий социально-
правовой институт, но и как духовно-нравственный, интеллектуальный
генератор общества, направленный на саморазвитие его внутренних
сил, интеграцию усилий его граждан в целях самореализации
сущностных потребностей, интересов, в том числе духовно-культурных,
экономических, политических, научно-технических и других.
Актуальность темы исследования определяется тем, что
эффективное функционирование государственного аппарата России,
укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой
квалификации, выступает одним из решающих факторов ускорения
перехода к рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений
в жизни страны.
Отсутствие единой научной концепции государственного управления
обществом в переходный период существенно затрудняет развитие
российской государственности на новых правовых принципах и
формирование государственной службы как важнейшего инструмента
преобразований в соответствии с современным требованиями.
Именно государство посредством законов,
правительственных программ и функционирования своего аппарата
придает десяткам миллионов индивидуальных усилий возможную
целенаправленность, согласованность и позитивную
результативность. Российской Федерации нужно сильное государство,
способное обеспечить в обществе, с одной стороны, свободу,
многообразие взглядов и политических сил, широкое самоуправление, а
с другой - общественный порядок, безопасность, надлежащую
кооперацию труда, правовую урегулированность общественных связей,
соблюдение законов.
Как показала практика, в любой системе управления должны быть
четко определены функции и задачи каждого звена управления, каждого
структурного подразделения, а также порядок их взаимодействия.
Этого же требуют научная организация и научное сопровождение
кадровой работы в государственной службе, как в целом, так и на
каждом рабочем месте. Необходимость решения этих проблем и
определила выбор темы данного исследования.
Государственная служба, являясь важным социально-
правовым явлением, может быть исследована с различных точек
зрения: политической, социальной, организационной,
психологической, этической, социологической.
Объектом исследования являются правовые отношения,
складывающиеся в сфере государственной службы РФ.
Предметом исследования являются проблемы государственной
службы в Московской области, с точки зрения их правовой природы,
на примере, кадровых процессов в системе органов исполнительной
власти Московской области.
Цель данной работы – исследование проблемы правового
регулирования государственной службы в РФ, а также выявление
возможностей повышения эффективности деятельности государственной
службы. Для этого в исследовании ставятся и решаются следующие
задачи:
- Проанализировать нормативно-правовые основы деятельности
государственной службы РФ
- Рассмотреть правовое положения государственной службы в
субъектах РФ
- Выявить факторы, препятствующие эффективному
функционированию государственной службы
- Рассмотреть методологию формирования организационных
структур управления, сущность, функции и задачи
государственной службы, правовой статус государственного
служащего, его профессиональную деятельность.
- Проанализировать кадровые процессы в системе органов
исполнительной власти Московской области
- Выявить проблемы формирования государственных структур,
уровень профессионализма государственных служащих,
должностных требований к чиновникам, системы повышения
квалификации в системе органов исполнительной власти
Московской области
- Выработать рекомендации по повышению эффективности работы
госаппарата
Степень научной разработанности темы. В последние годы идеи
формирования современной государственной службы получили более
полное развитие. Вопросы теории и практики государственной службы
нашли свое отражение в трудах Г.В. Атаманчука, В.А. Прокошина Д.Н.
Бахраха, И.Л. Бачило. В.М. Манохина, Б.М. Лазарева, Ю.А. Розенбаума
и др. Большое внимание в уделяется правовым аспектам
государственной службы (Бахрах Д.Л. Государственная служба:
основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы //
Государство и право 1996 №12, Волошина В.В. “Правовые проблемы
регулирования государственной службы в Российской Федерации”,
Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации:
Проблемы реформы //Юридические зап. Воронеж: Изд-во ВГУ,
Государственная служба РФ: теоретико-правовые исследования,
Институт государственной службы: содержание и структура, Слатинов
В. Законодательное регулирование государственной службы // Pro et
Contra том 5 № 1 2000, Овсянко Д.М. Государственная служба РФ.
Пособие для студентов…М 1996 , Агеева Е.А. Юридическая
ответственность в государственном управлении. Л.: Изд-во Ленингр.
ун-та, 1990 и др.)
Также происходит освоение учебно-научного поля
“государственная служба” в заведениях системы по подготовке и
переподготовки государственных служащих, отражающие попытки
сформировать некую самостоятельную дисциплину. Эти шаги носят, как
правило, междисциплинарный характер, включая правовые
социологические и иные аспекты проблемы (Зинченко Г.П. Социология
государственной и муниципальной службы: программа-концепция //
Социс 1996 №6, Региональная госслужба: проблемы, опыт,
социологический анализ. Ростов на дону).
В разработке темы также использованы также официальные
государственно-правовые документы: Конституция РФ, федеральные
законы, законы субъектов РФ, указы президента, постановления
правительства и т.д., материалы съездов и конференций
Исходной методологической предпосылкой в определении места и
функций органов государственной службы в управлении обществом
явился анализ формирования организационной структуры органов
государственной власти Российской Федерации, а также Московской
области как субъекта Федерации.
Структура работы Данная работа состоит из трех глав. Первая
глава носит информационно-теоретический характер, в ней рассмотрены
методология формирования организационных структур государственной
службы, ее сущность, функции и задачи, профессиональная
деятельность государственного служащего. Вторая глава работы
посвящена изучению той нормативно-правовой базы государственной
службы, которая существует в данный момент, как на федеральном, так
и на региональном уровне, а также выявлению недостатков ней. В
третьей главе речь идет о становлении и развитии государственной
службы в субъекте Федерации - Московской области, выделены
особенности Московской области как субъекта Федерации, рассмотрены
и проанализированы опыт управления государственной службы,
проблемы, которые возникают в период ее становления, и основные
направления ее совершенствования.
Глава I. Методологические подходы к построению правовой модели
государственной службы в России
1.1. Сущность, пели и задачи, государственной службы
Россия имеет многовековую традицию развития
государственного управления. В истории страны государство и
государственное управление всегда играли в значительной степени
самостоятельную, а иногда и решающую роль.
Исторический опыт развития государственной службы России до
1917г., практика создания единой системы органов государственной
службы, принятые в тот период законодательные и нормативные
документы по организации функционирования государственного аппарата
заслуживают внимания и изучения. Оставляя за пределами настоящей
работы детальное освещение вопросов государственного управления,
следует отметить, что в России была создана единая система
учреждений государственной службы, которую составляли
общегосударственный, региональный, губернский и отраслевой уровни.
Корпус чиновников рассматривался как публично-правовой институт,
призванный проводить в жизнь государственную политику, служить
государству и осуществлять государственную службу на высоком
профессиональном уровне.
Глубокое изучение проблем государственной службы и ее
правового регулирования практически начинается в настоящее время.
Рассматривая проблемы государственной службы в период
становления рыночной экономики, необходимо прежде всего внести
ясность в связанный с ней понятийный аппарат.
В демократическом обществе государство является
основной формой консолидации общечеловеческих и национальных,
социальных и профессиональных ценностей и интересов его граждан.
Свои задачи государство решает через государственную службу,
являющуюся комплексным правовым и социальным институтом,
функционирующим посредством осуществления людьми профессиональной
деятельности по реализации компетенции государственных органов и
государственных должностей[2].
В формировании социально-правового института
государственной службы России большая роль отведена федеральному
закону "Об основах государственной службы Российской Федерации"
(утвержден 31 июля 1995 г., № 119-ФЗ). В соответствии с этим
законом под государственной службой понимается профессиональная
деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных
органов.
Государственная служба в соответствии с принципом
разделения полномочий и характером государственного устройства
включает государственную службу, осуществляемую в аппарате органов
представительной и судебной власти, в органах исполнительной
власти, а также в иных государственных органах, реализующих от
имени государства его функции, которые отнесены актами
законодательства Российской федерации к государственной службе.
Учитывая особенности и уникальность России, ее
государственная служба должна быть единой; это обусловлено
необходимостью сохранения целостности России, согласования всех
уровней власти и подсистем государственного управления. Необходимо
определить виды деятельности, присущие каждому уровню
государственного управления, и нормативно их закрепить. Смыслом и
содержанием государственной службы должно быть служение
государству, укрепление государственности, развитие общества.
Основные положения концепции развития государственной
службы в РФ были разработаны Г.В.Атаманчуком еще в 1992 г[3].
В предложенном им варианте концепции научно обоснованы сушностные понятия
государственной службы. Выделены три базовых понятия:
государственная служба - практическое и
|
